DIN-Fachbericht 158-2009 Model for a process oriented procedure in the public administration《公共行政管理中面向过程的程序模式》.pdf

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1、September 2009 Preisgruppe 28DIN Deutsches Institut fr Normung e.V. Jede Art der Vervielfltigung, auch auszugsweise, nurmit Genehmigung des DIN Deutsches Institut fr Normung e. V., Berlin, gestattet.ICS 03.160!$X“1539092www.din.deDDIN-Fachbericht 158 Modell zum prozessorientierten Vorgehen in der ff

2、entlichen VerwaltungModel for a process oriented procedure in the public administrationAlleinverkauf durch Beuth Verlag GmbH, 10772 Berlin www.beuth.deGesamtumfang 88 SeitenErsatz frDIN-Fachbericht 158:2007-10aDIN Fachbericht 158:2009-09 2 Inhalt Seite Vorwort 4 1 Anwendungsbereich .5 2 Normative Ve

3、rweisungen6 3 Begriffe .6 4 Vorgehensmodell 10 4.1 Allgemeines. 10 4.2 Phasen . 12 4.3 Vorphase: Voraussetzungen schaffen . 13 4.4 Phase 1: Erkennen und dokumentieren . 16 4.5 Phase 2: Analysieren und bewerten . 25 4.6 Phase 3: Optimieren und Einfhren 31 4.7 Phase 4: Evaluieren Ergebnisse messen und

4、 bewerten . 35 5 Beteiligung der Mitarbeiter und Kunden an der Gestaltung von Geschftsprozessen 37 5.1 Allgemeines. 37 5.2 Formen der Mitarbeiterbeteiligung . 38 Anhang A (informativ) Mglichkeiten der Brger- und Unternehmensbeteiligung am Entwicklungs- und Umsetzungsprozess 39 Anhang B (informativ)

5、Checklisten und Datenblatt (Worksheet) 41 Anhang C (informativ) Beispiele aus der Praxis . 55 Anhang D (informativ) Prozessmodellierung mit BPMN 65 Anhang E (informativ) Prozessmodellierung mit der PICTURE-Methode 74 Anhang F (informativ) Gesprchsleitfaden zur ersten IST-Aufnahme 83 Anhang G (inform

6、ativ) Manahmeplan fr das Optimierungsprojekt Name . 86 Literaturhinweise . 87 DIN Fachbericht 158:2009-09 3 Bilder Seite Bild 1 Von der funktionsorientierten zur prozessorientierten Verwaltung6 Bild 2 Grundstruktur von Verwaltungsprozessen 11 Bild 3 Phasen in der Gestaltung von Geschftsprozessen .13

7、 Bild 4 Prozessorganisation eines GPO-Projekts .15 Bild 5 Techniken zur Datenerhebung 20 Bild 6 Verbesserungsmglichkeiten.27 Bild 7 Manahmenportfolio (Beispiel)30 Bild 8 Evaluationskreislauf.36 Bild B.1 Prinzip einer Prozessbibliothek 45 Bild C.1 Prozess 56 Bild C.2 Schematischer Ablauf von priMA-Pr

8、ojekten 59 Bild C.3 Prozesslandkarte62 Bild C.4 Prozessdarstellung, beispielhaft am GP kleine Bauunterhaltung“63 Bild D.1 BPEL-Engine steuert den aus BPMN bertragenen Prozessablauf mit Hilfe von Diensten (Webservices) .66 Bild E.1 Prozessmodellierungsmethoden75 Bild E.2 Sichten der PICTURE-Methode .

9、77 Bild E.3 Elemente der Prozesssicht der PICTURE-Methode 78 Bild E.4 Prozessbausteine der PICTURE-Methode 79 Bild E.5 Prozessbaustein mit beispielhaften Attributen .79 Bild E.6 Weitere Modelltypen und die Integrationsfunktion der Prozessbausteine .81 Bild E.7 Prozessbeispiel Ausstellung von Bewohne

10、rparkausweisen 82 Tabellen Tabelle 1 Checkliste fr die Vorphase.15 Tabelle 2 Checkliste fr die Phase 1, erste IST-Aufnahme (grob) 17 Tabelle 3 Checkliste fr Phase 1, Optimierungsziele klren und Prozesse abgrenzen19 Tabelle 4 Checkliste fr Phase 1, Indikatoren fr Verbesserung ableiten.19 Tabelle 5 Ch

11、eckliste fr Phase 1, detaillierte IST-Aufnahme 22 Tabelle 6 Checkliste fr Phase 1, IST-Prozess darstellen 25 Tabelle 7 Checkliste fr Phase 2, Mngel und Verbesserungspotenziale identifizieren.28 Tabelle 8 Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen .29 Tabelle 9 Checkliste fr Phase 2, Analyseergebnisse darstell

12、en, bewerten und priorisieren.31 Tabelle 10 Checkliste fr Phase 3, SOLL-Konzept entwickeln, darstellen und abstimmen33 Tabelle 11 Beispiele fr Mazahlen 34 Tabelle 12 Checkliste fr Phase 3, Manahmeplan erstellen .34 Tabelle 13 Checkliste fr Phase 3, SOLL-Prozess einfhren .35 Tabelle 14 Checkliste fr

13、Phase 4, Ergebnisse messen und bewerten 37 DIN Fachbericht 158:2009-09 4 Vorwort Das DIN Deutsches Institut fr Normung e. V. hat im Jahr 2001 eine interdisziplinre Arbeitsgruppe Ge-schftsprozesse in der ffentlichen Verwaltung Standardisierung im Rahmen von E-Government (AG GV)“ mit dem Ziel gebildet

14、, vorhandene Anstze verschiedener ffentlicher Projekte und Akteure, wie z. B. BundOnline 2005, Deutschland Online, MediaKomm oder KoopA ADV, in einem einheitlichen Vorge-hensmodell zur Gestaltung von Geschftsprozessen in der ffentlichen Verwaltung zu integrieren. Im Ergeb-nis ist die PAS 1021 als Gr

15、undlage zur ziel- und kundenorientierten Gestaltung von Geschftsprozessen unabhngig von Softwarewerkzeugen1)und rtlichen Voraussetzungen entstanden. Im Juni 2005 hat sich die AG GV als Ad-hoc-Gruppe Geschftsprozessmanagement in der ffentlichen Ver-waltung“ im Normenausschuss Informationstechnik und

16、Anwendungen (NIA), Elektronisches Geschftswe-sen“ (NA 043-03-03 AA) mit dem Ziel neu konstituiert, auf der Basis des Vorgehensmodells Grundlagen fr die leichtere bertragbarkeit vorhandener Optimierungsergebnisse sowie fr die Gewinnung wieder verwend-barer und standardisierbarer Prozessbausteine zu e

17、ntwickeln. Im Ergebnis wurde dieser DIN-Fachbericht erarbeitet. Im Bereich der ffentlichen Verwaltung wird ein enormes Potenzial an Optimierung durch die konsequente Umsetzung von E-Government bis hin zu technisch und organisatorisch vernetzten Verwaltungen erwartet. Das fderale System (Bund, Lnder,

18、 Gemeinden) in Deutschland hat jedoch neben den positiven Effekten, insbesondere in den Bereichen der Datenschutz- und Informationsgesetzgebung zu einer heterogenen Ent-wicklung gefhrt, und die Zunahme von nicht aufeinander abgestimmten Verfahren der verschiedenen Ver-waltungsebenen untersttzt. Es g

19、ibt in vielen Bereichen der ffentlichen Verwaltung umfangreiche aber je-weils sehr individuelle Anstze, um insbesondere im Rahmen der Einfhrung von E-Government Verwal-tungsablufe (-prozesse) effizienter und effektiver zu gestalten. Behrden auf allen Ebenen haben in der Ver-gangenheit ihre vorhanden

20、en Verwaltungsablufe (-prozesse) teilweise eins zu eins in eine elektronische Form bertragen, ohne die Aufbau- und Ablauforganisation grundlegend zu optimieren. Dadurch wurden mg-liche Effizienz- und Effektivittssteigerungen nicht genutzt. Deshalb ist es erforderlich, Verwaltungs-/Ge-schftsprozesse

21、zu reorganisieren und Standards zu entwickeln, bevor auch in diesem Bereich Konzepte wie SOA2)sinnvoll eingesetzt werden knnen. Die Anforderungen der Gesellschaft und der Wirtschaft an die ffentliche Verwaltung sind Schlsselfaktoren fr die Bewertung des Standorts Deutschland und die individuelle Ein

22、schtzung der Lebensqualitt. Insbe-sondere im Bereich E-Government werden transparente und einfache Prozesse erwartet sowie die Bereitstel-lung von Information und Wissen in geeigneter Form. Dazu gehrt die Schaffung von zukunftsorientierten of-fenen Verwaltungsstandards unter Bercksichtigung internat

23、ionaler Entwicklungen. Standards sind eine Vor-aussetzung fr Interoperabilitt und Integrationsfhigkeit in vielen Sektoren. Fr die globale Wettbewerbsf-higkeit sind Standards sogar unabdingbar. Dieser DIN-Fachbericht unterliegt der dynamischen Entwicklung des E-Governments und ist ein erster Schritt,

24、 fr das Geschftsprozessmanagement in der ffentlichen Verwaltung eine gemeinsame Plattform zu bieten und damit den Weg zur effektiven Nutzung aktueller Technologien zu ebnen. nderungen Gegenber DIN-Fachbericht 158:2007-10 wurden folgende nderungen vorgenommen: a) nderung des Titels; b) Einleitung wur

25、de gestrichen und sinngem auf Vorwort und Anwendungsbereich verteilt; 1) Im Vorgehensmodell werden keine Aussagen ber die anzuwendenden Tools gemacht. 2) Service Oriented Architecture DIN Fachbericht 158:2009-09 5 c) normative Verweisungen wurden um DIN 66001 ergnzt; d) neuer Abschnitt 4.1 Allgemein

26、es“ unter Abschnitt 4 Vorgehensmodell“ wurde eingefgt; e) Abschnitt 5.3 Formen der Brger- und Unternehmensbeteiligung am Entwicklungs- und Umsetzungspro-zess“ wurde berarbeitet (im Wesentlichen Krzung um die Unterabschnitte Open-Space-Verfahren“, Planungszelle“, Ratschlagverfahren“ und Zukunftswerks

27、tatt“) und als neu eingefgter Anhang A umge-setzt; f) bisheriger Anhang A Checklisten und Datenblatt (Worksheet)“ wurde berarbeitet und als Anhang B um-gesetzt. Das Datenblatt wurde neu strukturiert; insbesondere wurden die Anzahl der Felder reduziert, ei-ne Unterscheidung zwischen Prozess- und Proj

28、ektdaten sowie zwischen ffentlichen und nicht ffentli-chen Feldern eingefhrt sowie die Kennzeichnung von Muss- und Kann-Feldern ergnzt; g) aus Anhang B Beispiele aus der Praxis“ wurde Anhang C; h) aus Anhang C Prozessmodellierung mit BPMN“ wurde Anhang D; i) aus Anhang D Gesprchsleitfaden zur ersten

29、 IST-Aufnahme“ wurde Anhang F; j) neuer Anhang E Prozessmodellierung mit der PICTURE-Methode“ wurde als weiteres Beispiel fr eine Prozessmodellierungsmethode eingefgt; k) bisheriger Anhang E Manahmeplan fr das Optimierungsprojekt Name“ wurde als Anhang G umge-setzt; l) Literaturhinweise wurden aktua

30、lisiert; m) weitere redaktionelle und inhaltliche berarbeitung. Frhere Ausgaben DIN-Fachbericht 158: 2007-10 1 Anwendungsbereich Dieser DIN-Fachbericht dient als Leitfaden zur Einfhrung des Geschftsprozessmanagements, aus dem kei-ne verbindlichen Vorgaben abzuleiten sind. Er liefert dem Anwender ein

31、e allgemeinverstndliche Heran-fhrung an das Thema einschlielich Checklisten fr die einzelnen Vorgehensschritte, sodass auch Beschf-tigte der Verwaltung ohne spezielle IT-Kenntnisse die einzelnen Schritte im Geschftsprozessmanagement durchfhren bzw. nachvollziehen knnen. Darber hinaus dient er der Un

32、tersttzung des Wissenstransfers in der ffentlichen Verwaltung durch die Vor-stellung von Beschreibungsformen von Prozessen und Prozessbausteinen, zugehrigen Informationsobjekten und Schnittstellen einschlielich der Vereinheitlichung von Begriffen im Bereich des Geschftsprozess-managements. Dazu dien

33、en das einheitliche Datenblatt (Worksheet) im Anhang B.2 sowie die Beschreibung von zwei exemplarischen Prozessmodellierungsmethoden, namentlich BPMN und PICTURE. BPMN (Busi-ness Process Modeling Notation) ist ein offener und frei verfgbarer Standard fr die Modellierung, Implemen-tierung und Ausfhru

34、ng von (Geschfts-)Prozessen. Eine einfache Darstellung enthlt Anhang D. PICTURE ist eine auf den ffentlichen Sektor zugeschnittene Methode zur Beschreibung, Analyse und Optimierung von Geschftsprozessen aus einer fachlich-organisatorischen Perspektive. Eine einfache Darstellung enthlt An-hang E. DIN

35、 Fachbericht 158:2009-09 6 Weiterhin wird mit dem DIN-Fachbericht angeregt, Prozessmodelle aus Optimierungsprojekten der ffentli-chen Verwaltung in einer Prozessbibliothek (Datenbank) zu sammeln und zur Nachnutzung bereitzustellen3). Der DIN-Fachbericht soll die ffentliche Verwaltung auf ihrem Weg v

36、on der funktionalen zur prozessorientier-ten Verwaltung untersttzen (siehe Bild 1). Sie gibt Hilfestellung zum eigenstndigen Arbeiten, ohne Fragen der Organisationshoheit und der kommunalen Selbstverwaltung zu berhren. Ressortdenken (Kstchendenken“) tief gestaffelten Hierarchien zu hoher Arbeitsteil

37、ung zu starker Sachorientierung der Rationalisierung intensiver Fremdkontrolle zu starker Brokratisierung ganzheitlichen, branchenbergreifendem Denken flacheren Hierarchien greren Aufgaben und Verantwortungsbereichen konsequenter Dezentralisierung umfassender Aktivierung des Leistungs- und Er-folgss

38、trebens Selbstmanagement Bild 1 Von der funktionsorientierten zur prozessorientierten Verwaltung (Bild in Anlehnung an T. Hohls/CIM-house GmbH, Seminarunterlagen 2002) 2 Normative Verweisungen Die folgenden zitierten Dokumente sind fr die Anwendung dieses Dokuments erforderlich. Bei datierten Ver-we

39、isungen gilt nur die in Bezug genommene Ausgabe. Bei undatierten Verweisungen gilt die letzte Ausgabe des in Bezug genommenen Dokuments (einschlielich aller nderungen). DIN 66001, Informationsverarbeitung; Sinnbilder und ihre Anwendung 3 Begriffe Fr die Anwendung dieses Dokuments gelten die folgende

40、n Begriffe. 3) Als Beispiel sei hier das Vorhaben Prozessbibliothek“ der Virtual Community Geschftsprozessmanage-ment“ (www.vc-gpm.de) genannt. DIN Fachbericht 158:2009-09 7 3.1 Auftraggeber Stelle oder Person, die das Vorhaben der Geschftsprozessoptimierung initiiert und die Anforderungen defi-nier

41、t ANMERKUNG In der Regel ist der Auftraggeber die Behrdenspitze oder die Geschftsleitung. Auch mehrere Auftrag-geber fr ein GPO-Projekt sind denkbar, wenn z. B. mehrere Behrden beteiligt sind. 3.2 Benchmarking systematischer Vergleich der eigenen Produkte und Dienstleistungen zum jeweiligen Klassenb

42、esten“ mit dem Ziel der Verbesserung ANMERKUNG Grundlage des prozessorientierten Benchmarkings ist der Vergleich ausgewhlter Prozesse unter Benchmarking-Partnern anhand ausgewhlter Indikatoren (z. B. Prozesskosten) mit dem Ziel, Erklrungsfaktoren fr die bestehenden Unterschiede zu finden. 3.3 Dienst

43、leistung Ergebnis mindestens einer Ttigkeit, die notwendigerweise an der Schnittstelle zwischen Lieferant und Kunde ausgefhrt wird und blicherweise immateriell ist ISO 9000 3.4 E-Government Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien in ffentlichen Verwaltungen in Verbindung mit organis

44、atorischen nderungen und neuen Fhigkeiten, um ffentliche Dienste und demokratische Prozesse zu verbessern und die Gestaltung und Durchfhrung staatlicher Politik zu erleichtern 3.5 Fachprozess Vorgang, der sich aus dem Kerngeschft der Organisation und deren strategischen Zielen ableitet und min-deste

45、ns zu einem Ergebnis fr einen Kunden fhrt 3.6 Fhrungsprozess Vorgang, der relevante Ttigkeiten zur Planung, Steuerung bzw. Weiterentwicklung der Organisation umfasst 3.7 Funktionsprozess Vorgang, der in einer Organisationseinheit beginnt und auch in dieser endet 3.8 Geschftsprozess Vorgang mit einem

46、 definierten Anfang und einem definierten Ende, der durch eine oder mehrere Bedingungen ausgelst und in seinem Ablauf durch die beteiligten Akteure entsprechend ihrer Rolle und unter Einsatz von Sachmitteln bzw. durch Regeln mit dem Ziel gesteuert wird, definierte Leistungen (Produkte oder Dienst-le

47、istungen) von Wert fr interne und externe Kunden oder Prozesse zu erzeugen 3.9 Geschftsprozessmanagement GPM Vorgang der alle Aufgaben umfasst, die mit dem Lebenszyklus von Geschftsprozessen verbunden sind, von der Analyse und Modellierung ber die Implementierung und Ausfhrung bis hin zur berwachung

48、 und Aus-wertung mit dem Ziel der kontinuierlichen Verbesserung und der Entwicklung innovativer Prozessorganisatio-nen DIN Fachbericht 158:2009-09 8 3.10 Geschftsprozessmodellierung Identifizierung, Beschreibung und Gestaltung eines Geschftsprozesses als Grundlage fr Verbesserungen 3.11 Geschftsprozessoptimierung GPO Gesamtheit aller Manahmen und Entscheidungen zur Verbesserung eines Geschftsprozesses in einer Or-ganisation 3.12 Informationsobjekt Ressource, die mit der Ausfhrung von Funktionen (Aktivitten, Vorgngen, Ttigkeiten) in Beziehung steht (z. B. ein Antrag