DB32 T 3453—2018 农村留守儿童关爱保护规范.pdf

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1、1 江 苏 省 地 方 标 准 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 规 范 编 制 说 明一 、 目 的 意 义农 村 留 守 儿 童 是 伴 随 着 工 业 化 、 城 镇 化 快 速 推 进 ， 经 济 社 会 转 型 而 出 现 的 一 个 特 殊的 社 会 群 体 。 大 量 的 农 村 劳 动 力 外 出 务 工 为 我 国 经 济 建 设 作 出 了 积 极 贡 献 ， 但 也 导 致 部分 儿 童 与 父 母 长 期 分 离 ， 缺 乏 亲 情 关 爱 和 有 效 监 护 ， 出 现 心 理 健 康 问 题 甚 至 极 端 行 为 ，遭 受 意 外 伤 害 甚 至 不 法 侵

2、 害 。 针 对 这 一 问 题 ， 2006年 2月 国 务 院 印 发 了 关 于 加 强 农村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 工 作 的 意 见 （ 国 发 2016 13号 ） ， 要 求 坚 持 问 题 导 向 ， 强 化家 庭 监 护 主 体 责 任 ， 加 大 关 爱 保 护 力 度 。 为 进 一 步 加 强 我 省 农 村 留 守 儿 童 工 作 ， 保 障 农村 留 守 儿 童 健 康 快 乐 地 成 长 ， 2016年 8月 江 苏 省 政 府 根 据 国 务 院 文 件 精 神 ， 出 台 了 关于 加 强 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 工 作 的 实 施

3、意 见 （ 苏 政 发 2016 104号 ） ， 明 确 要 强化 家 庭 监 护 的 主 体 责 任 和 政 府 保 护 的 主 导 责 任 ， 引 导 群 团 组 织 和 动 员 社 会 力 量 积 极 参 与关 爱 服 务 ， 努 力 减 少 儿 童 留 守 现 象 ， 确 保 农 村 留 守 儿 童 安 全 、 健 康 、 受 教 育 等 权 益 得 到有 效 保 障 。 据 统 计 ， 我 省 16周 岁 以 下 儿 童 总 数 有 832万 ， 其 中 农 村 留 守 儿 童 24.2万 人 ， 占 农村 儿 童 总 数 的 2.9%。 目 前 ， 我 省 在 保 护 儿 童 的

4、 身 心 健 康 及 其 合 法 权 益 、 强 化 地 方 法 规和 政 策 措 施 、 优 化 配 套 文 化 设 施 、 完 善 救 助 体 系 等 方 面 都 有 较 大 的 投 入 ， 然 而 在 农 村 留守 儿 童 关 爱 保 护 方 面 还 存 在 着 很 多 不 足 和 问 题 。 一 是 家 庭 监 护 责 任 不 到 位 。 特 别 是 父 母忽 视 亲 情 沟 通 ， 导 致 留 守 儿 童 情 感 缺 失 。 亲 情 缺 失 是 留 守 儿 童 的 主 要 问 题 。 父 母 长 期 外出 务 工 ， 将 未 成 年 孩 子 留 在 家 中 让 祖 辈 照 顾 或 让

5、 其 独 自 生 活 ， 孩 子 缺 乏 父 母 的 亲 情 关 爱 、教 育 ， 情 感 得 不 到 满 足 ， 容 易 出 现 心 理 障 碍 以 及 安 全 问 题 。 二 是 政 府 注 重 实 体 设 施 建 设 ，忽 视 心 理 层 面 引 导 。 近 年 来 ， 随 着 国 家 对 农 村 留 守 儿 童 工 作 的 重 视 ， 各 个 地 区 都 为 满 足留 守 儿 童 的 日 常 生 活 学 习 需 要 ， 建 设 了 一 些 体 育 活 动 场 所 、 图 书 阅 览 室 和 留 守 儿 童 之 家等 设 施 ， 在 一 定 程 度 上 丰 富 了 留 守 儿 童 的 课

6、 外 生 活 。 但 是 ， 关 爱 留 守 儿 童 ， 除 了 提 供 必要 的 硬 件 设 施 之 外 ， 还 要 关 注 其 心 理 和 精 神 需 求 ， 适 时 给 予 精 神 慰 藉 ， 及 时 疏 导 化 解 其心 理 上 的 不 适 或 障 碍 。 三 是 关 爱 方 式 不 恰 当 ， 引 起 逆 向 效 果 。 统 计 数 据 显 示 ， 我 省 616岁 的 农 村 留 守 儿 童 占 其 总 数 的 72.4%。 这 个 年 龄 段 的 孩 子 正 处 于 心 理 成 长 的 关 键 时 期 ，情 感 比 较 敏 感 和 脆 弱 。 在 关 爱 保 护 过 程 中 ，

7、有 时 会 戴 着 有 色 眼 镜 看 待 他 们 ， 或 给 他 们 贴 上 “ 留 守 儿 童 ” 的 标 签 ， 使 他 们 感 到 自 己 和 别 的 孩 子 不 一 样 或 者 感 到 “ 低 人 一 等 ” ， 给他 们 的 心 理 健 康 造 成 不 良 影 响 ， 甚 至 导 致 其 形 成 自 卑 、 自 闭 、 孤 僻 甚 至 逆 反 等 不 良 性 格 。针 对 上 述 问 题 ， 研 制 制 定 省 地 方 标 准 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 规 范 ， 运 用 标 准 化方 法 构 建 关 爱 保 护 体 系 ， 明 确 主 体 责 任 及 要 求 ， 是

8、 全 面 落 实 国 务 院 及 省 政 府 有 关 文 件 精神 ， 更 好 地 开 展 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 工 作 的 创 新 之 举 。 本 标 准 从 家 庭 监 护 、 政 府 监 管 、群 团 组 织 关 爱 等 方 面 ， 研 究 制 定 相 应 的 关 爱 保 护 措 施 ， 提 出 有 关 要 求 ， 以 规 范 我 省 农 村留 守 儿 童 关 爱 服 务 行 为 。 标 准 的 实 施 对 提 高 关 爱 服 务 水 平 ， 保 护 儿 童 身 心 健 康 、 保 障 其合 法 权 益 ， 具 有 积 极 意 义 。二 、 任 务 来 源本 标 准 由

9、 江 苏 省 民 政 厅 提 出 ， 2017年 4月 ， 江 苏 省 质 量 技 术 监 督 局 发 布 关 于 下达 2017年 度 第 1批 江 苏 省 地 方 标 准 项 目 计 划 的 通 知 （ 苏 质 监 标 发 【 2017】 59号 ） ，批 准 立 项 。三 、 编 制 原 则（ 一 ） 适 用 性 原 则 。 本 标 准 立 足 现 实 需 求 ， 力 求 解 决 实 际 问 题 。 在 确 保 标 准 科 学 性 和 规 范 性 的 基 础 上 ， 针 对 我 省 农 村 留 守 儿 童 生 活 、 教 育 、 发 展 等 状 况 ， 提 出 关 爱 保 护 的具 体

10、措 施 和 要 求 ， 便 于 基 层 操 作 。 2 （ 二 ） 规 范 性 原 则 。 本 标 准 按 照 GB/T 1.1-2009 标 准 化 工 作 导 则 第 1 部 分 ： 标准 的 结 构 和 编 写 给 出 的 规 则 起 草 ， 其 结 构 格 式 符 合 相 关 要 求 。四 、 编 制 过 程标 准 编 制 工 作 分 三 个 阶 段 ：第 一 阶 段 ： 前 期 预 研根 据 国 务 院 及 江 苏 省 政 府 关 于 加 强 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 工 作 的 有 关 文 件 精 神 ， 省民 政 厅 、 省 质 量 标 准 化 研 究 院 和 丰

11、县 民 政 局 结 合 基 层 民 政 部 门 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 工作 的 实 际 情 况 ， 在 分 析 研 究 现 有 文 献 资 料 的 基 础 上 ， 提 出 了 制 定 相 关 标 准 的 必 要 性 和 可行 性 。 2016 年 底 ， 三 家 单 位 联 合 向 省 质 量 技 术 监 督 局 申 报 了 江 苏 省 地 方 标 准 农 村 留守 儿 童 关 爱 保 护 规 范 研 制 项 目 ， 并 获 得 批 准 。第 二 阶 段 ： 成 立 起 草 小 组 、 确 定 工 作 计 划 及 标 准 框 架2017年 4 月 ， 项 目 任 务 下 达

12、后 ， 省 民 政 厅 、 省 质 量 和 标 准 化 研 究 院 以 及 丰 县 民 政局 成 立 了 标 准 起 草 组 ， 召 开 了 标 准 研 制 启 动 会 ， 制 定 了 相 应 的 工 作 方 案 和 计 划 ， 并 草 拟了 标 准 的 基 本 框 架 及 主 要 内 容 。 第 三 阶 段 ： 标 准 起 草1、 文 献 调 研 。 起 草 组 通 过 收 集 和 分 析 研 究 中 华 人 民 共 和 国 未 成 年 人 保 护 法 、国 务 院 关 于 加 强 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 工 作 的 意 见 、 国 务 院 办 公 厅 关 于 国 家 贫 困

13、地 区 儿 童 发 展 规 划 （ 2014 2020年 ） 、 江 苏 省 政 府 关 于 加 强 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保护 工 作 的 实 施 意 见 、 GB/T29433-2012 学 生 心 里 健 康 教 育 指 南 等 法 律 、 法 规 、 政策 文 件 及 相 关 标 准 ， 逐 步 丰 富 完 善 标 准 的 框 架 及 内 容 ， 形 成 了 标 准 的 工 作 组 讨 论 稿 （ 第一 稿 ） 。2、 实 地 调 研 。 2017年 6月 ， 起 草 小 组 对 标 准 框 架 内 容 进 行 研 讨 ， 并 选 择 苏 南 、 苏中 、 苏 北 代 表 性

14、 地 区 进 行 了 实 地 调 研 。2017年 6 月 8 日 ， 起 草 小 组 赴 丰 县 进 行 调 研 ， 前 往 中 阳 里 街 道 、 王 沟 镇 及 大 沙 河镇 进 行 实 地 走 访 ， 同 时 前 往 丰 县 有 情 有 义 志 愿 者 服 务 队 和 正 能 量 公 益 服 务 中 心 等 公 益 组织 进 行 调 研 ， 了 解 了 丰 县 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 的 现 状 。2017年 6月 15日 ， 起 草 小 组 赴 溧 阳 进 行 调 研 ， 走 访 了 当 地 的 一 些 社 区 和 公 益 组 织 ，听 取 了 当 地 民 政 部 门

15、 、 共 青 团 、 妇 联 、 村 （ 社 区 ） 居 民 委 员 会 以 及 留 守 儿 童 关 爱 保 护 机 构 的 意 见 和 建 议 。2017年 7月 30日 ， 起 草 小 组 前 往 盐 城 的 阜 宁 、 滨 海 ， 以 及 南 通 的 海 安 、 如 皋 等 地 ，走 访 了 相 关 部 门 ， 了 解 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 工 作 的 开 展 情 况 。2017年 8月 22日 ， 起 草 小 组 前 往 盱 眙 、 洪 泽 、 灌 南 、 灌 云 和 东 海 等 地 进 行 实 地 走访 ， 同 当 地 的 民 政 部 门 、 教 育 部 门 以 及

16、 共 青 团 、 妇 联 进 行 座 谈 ， 对 留 守 儿 童 关 爱 保 护 标准 的 内 容 展 开 讨 论 。2017年 9月 20日 及 2017年 10月 9日 ， 起 草 小 组 两 次 赴 海 安 进 行 调 研 ， 一 方 面 选择 具 有 代 表 性 的 留 守 儿 童 家 庭 进 行 交 流 沟 通 ， 了 解 留 守 儿 童 关 爱 保 护 需 求 。 另 一 方 面 走访 当 地 留 守 儿 童 关 爱 保 护 机 构 ， 了 解 留 守 儿 童 关 爱 保 护 情 况 。3、 专 家 研 讨 。 根 据 调 研 收 集 的 意 见 和 建 议 ， 起 草 组 先 后

17、 召 开 了 三 次 由 民 政 、 教 育 、公 安 、 妇 联 、 共 青 团 等 政 府 部 门 和 社 团 组 织 参 与 的 标 准 研 讨 会 以 及 起 草 组 内 部 讨 论 会 ，对 标 准 讨 论 稿 的 内 容 不 断 进 行 修 改 、 补 充 和 完 善 ， 形 成 了 工 作 组 讨 论 稿 （ 第 二 稿 ） 。2017年 11月 3日 ， 起 草 组 再 次 召 集 基 层 民 政 部 门 、 教 育 科 研 机 构 、 留 守 儿 童 服 务机 构 以 及 法 律 界 和 标 准 化 领 域 的 有 关 专 家 ， 对 标 准 讨 论 稿 进 行 深 入 研

18、究 讨 论 ， 提 出 修 改 完 善 意 见 和 建 议 ， 形 成 了 征 求 意 见 稿 （ 第 三 稿 ） 。4、 征 求 意 见 。 2017年 11月 12月 ， 标 准 起 草 组 通 过 网 络 平 台 以 及 直 接 给 相 关 机 3 构 发 放 征 求 意 见 表 等 方 式 广 泛 征 求 了 意 见 。 其 中 ， 直 接 发 放 征 求 意 见 表 109分 ， 反 馈 6份 ， 征 集 有 效 意 见 26条 。 经 起 草 组 研 究 讨 论 ， 决 定 采 纳 其 中 的 13条 意 见 和 建 议 ， 部 分采 纳 1条 ,未 采 纳 12条 。征 求 意

19、见 结 束 后 ， 起 草 组 根 据 各 方 专 家 意 见 ， 对 标 准 的 内 容 作 了 进 一 步 修 改 完 善 ，形 成 了 标 准 送 审 稿 。五 、 主 要 技 术 内 容 及 其 确 定 依 据本 标 准 的 内 容 从 术 语 和 定 义 、 总 体 要 求 、 家 庭 监 护 、 政 府 监 管 、 群 团 组 织 和 社 会 组织 关 爱 等 方 面 ， 对 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 工 作 提 出 了 相 应 的 要 求 或 建 议 ， 其 结 构 安 排 主要 是 依 据 是 国 务 院 关 于 加 强 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 工

20、 作 的 意 见 和 江 苏 省 政 府 关 于加 强 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 工 作 的 实 施 意 见 等 相 关 文 件 ， 以 及 民 政 部 门 开 展 农 村 留 守儿 童 关 爱 保 护 的 实 际 工 作 经 验 。在 某 些 条 文 的 处 理 上 ， 起 草 组 广 泛 听 取 了 专 家 及 相 关 方 面 的 意 见 和 建 议 ， 比 如 ：（ 一 ） 对 “ 农 村 留 守 儿 童 ” 的 定 义 。 在 标 准 讨 论 稿 第 一 、 第 二 稿 时 ， 起 草 组 根 据 相关 文 件 ， 给 出 了 什 么 叫 “ 农 村 留 守 儿 童 ”

21、的 定 义 。 在 专 家 讨 论 会 上 ， 有 专 家 提 出 ， 既 然 相 关 文 件 已 经 明 确 了 农 村 留 守 儿 童 的 概 念 ， 并 给 出 了 定 义 ， 标 准 中 没 有 必 要 再 重 复 这 一定 义 。 因 此 ， 在 形 成 征 求 意 见 稿 和 送 审 稿 时 ， 起 草 组 删 除 了 这 一 定 义 。 但 在 标 准 审 查 会上 ， 有 专 家 提 出 应 该 给 ” 农 村 留 守 儿 童 ” 和 “ 关 爱 保 护 ” 明 确 定 义 ， 所 以 ， 起 草 组 根 据专 家 的 意 见 增 加 了 第 2章 “ 术 语 的 定 义 ”

22、， 并 依 据 国 务 院 关 于 加 强 农 村 留 守 儿 童 关 爱保 护 工 作 的 意 见 及 有 关 文 件 ， 在 标 准 报 批 稿 中 给 出 这 两 个 术 语 的 定 义 。（ 二 ） 根 据 标 准 审 查 会 上 专 家 的 意 见 ， 起 草 组 将 原 第 2章 的 标 题 “ 总 则 ” 修 改 为 “ 3总 体 要 求 ” ， 并 对 有 关 内 容 作 了 相 应 的 调 整 和 修 改 。（ 三 ) 审 查 会 专 家 建 议 将 原 第 3章 “ 关 爱 保 护 要 求 ” 拆 分 为 三 个 章 节 ， 即 ： “ 4 家庭 监 护 ” “ 5 政 府

23、 监 管 ” “ 6 群 团 组 织 和 社 会 组 织 关 爱 ” ， 并 尽 量 从 政 府 及 各 部 门 职 责的 角 度 分 别 表 述 。 起 草 组 根 据 专 家 意 见 对 章 条 作 了 相 应 的 调 整 。（ 四 ) 第 4.4条 ： “ 父 母 应 通 过 书 信 、 电 话 或 视 频 等 方 式 与 留 守 儿 童 保 持 经 常 性 联系 ， 掌 握 其 生 活 、 学 习 和 社 会 交 往 情 况 。 电 话 一 个 月 不 少 于 四 次 ， 视 频 一 个 季 度 不 少 于三 次 ， 书 信 一 年 不 少 于 两 次 。 ” 有 专 家 提 出 ，

24、在 目 前 的 信 息 化 时 代 ， 书 信 方 式 已 经 基 本没 有 人 使 用 ， 要 求 父 母 给 孩 子 写 信 可 能 不 太 现 实 。 但 起 草 组 讨 论 研 究 后 认 为 ， 书 信 是 留 守 儿 童 与 父 母 进 行 情 感 交 流 的 一 种 传 统 的 、 很 有 效 的 方 式 ， 孩 子 看 到 父 母 的 亲 笔 信 后 ，会 反 复 阅 读 ， 从 字 里 行 间 寻 找 心 理 安 慰 。 这 也 是 电 话 和 视 频 所 不 能 替 代 的 。 起 初 ， 起 草组 研 究 确 定 “ 电 话 一 个 月 不 少 于 2次 ， 视 频 三

25、个 月 不 少 于 2次 。 ” 泰 州 市 民 政 局 提 出 ，在 目 前 的 条 件 下 ， 可 以 增 加 电 话 和 视 频 次 数 ， 建 议 将 条 文 修 改 为 “ 电 话 一 个 月 不 少 于 4次 ， 视 频 三 个 月 不 少 于 3次 。 ” 起 草 组 采 纳 了 这 一 意 见 。 根 据 标 准 审 查 会 专 家 的 意 见 ，最 后 又 修 改 为 “ 父 母 应 通 过 电 话 、 视 频 或 书 信 等 方 式 与 留 守 儿 童 保 持 经 常 联 系 ， 掌 握 其生 活 、 学 习 和 社 会 交 往 情 况 。 电 话 一 周 应 不 少 于

26、一 次 ， 视 频 一 个 月 应 不 少 于 一 次 ， 书 信一 年 应 不 少 于 两 次 。 ”（ 五 ） 第 5.1.1条 ， 有 专 家 建 议 将 “ 建 立 留 守 儿 童 信 息 档 案 ， 进 行 分 类 ， 并 针 对 有特 殊 需 要 的 留 守 儿 童 制 定 个 性 化 关 爱 保 护 方 案 。 ” 改 为 “ 建 立 留 守 儿 童 信 息 档 案 ， 分 类开 展 关 爱 保 护 。 ” 即 删 除 个 性 化 关 爱 保 护 的 内 容 。 起 草 组 认 为 ， 本 标 准 的 制 定 应 兼 顾 共性 和 个 性 的 需 求 ， 提 出 “ 针 对 有

27、特 殊 需 求 的 留 守 儿 童 制 定 个 性 化 关 爱 保 护 方 案 ” ， 是 强调 个 性 化 关 爱 保 护 ， 这 是 符 合 实 际 情 况 的 ， 因 而 没 有 采 纳 专 家 的 意 见 。 4 （ 六 ） 第 5.1.1条 ， 有 专 家 建 议 ， 将 村 （ 居 ） 民 委 员 会 列 入 定 期 排 查 留 守 儿 童 状 况以 及 建 立 完 善 信 息 档 案 的 主 体 。 起 草 组 认 为 ， 留 守 儿 童 信 息 排 查 在 实 际 工 作 中 主 要 是 由乡 镇 政 府 （ 街 道 办 事 处 ） 指 导 协 调 完 成 ， 村 （ 居 ）

28、委 会 不 具 备 相 关 工 作 条 件 。（ 七 ） 第 5.1.3条 ,专 家 建 议 将 “ 乡 镇 政 府 （ 街 道 办 事 处 ） 应 及 时 指 导 、 督 促 村 （ 居 ）民 委 员 联 系 外 出 务 工 的 留 守 儿 童 父 母 ” 修 改 为 “ 公 安 机 关 应 及 时 会 同 村 （ 居 ） 委 会 联 系外 出 务 工 的 留 守 儿 童 父 母 ” 。 在 实 际 的 工 作 过 程 中 ， 由 公 安 机 关 会 同 村 （ 居 ） 民 委 员 会联 系 留 守 儿 童 父 母 效 果 可 能 会 更 好 。 起 草 组 采 纳 了 这 一 意 见 。（

29、 八 ） 第 5.5.2条 ， 专 家 建 议 增 加 “ 教 育 部 门 应 加 强 留 守 儿 童 学 生 的 安 全 管 理 ， 落实 寄 宿 学 生 的 安 全 管 理 责 任 。 ” 因 为 父 母 不 在 身 边 ， 农 村 留 守 儿 童 中 有 很 大 一 部 分 都会 选 择 在 学 校 寄 宿 ， 对 于 寄 宿 学 生 的 安 全 管 理 非 常 重 要 ， 起 草 组 结 合 实 际 情 况 ， 采 纳 了这 一 意 见 。其 他 意 见 和 建 议 的 处 理 情 况 见 标 准 征 求 意 见 汇 总 表 及 审 查 会 会 议 纪 要 。六 、 与 现 行 法 律 、 法 规 、 标 准 的 协 调 性标 准 中 的 技 术 内 容 符 合 未 成 年 人 保 护 法 等 相 关 法 律 法 规 和 政 策 文 件 的 要 求 。 七 、 对 标 准 贯 彻 的 建 议本 标 准 如 果 颁 布 实 施 ， 可 以 作 为 我 省 农 村 留 守 儿 童 关 爱 保 护 的 工 作 依 据 。 建 议 由 民政 部 门 统 一 组 织 标 准 宣 贯 ， 省 质 标 院 提 供 技 术 支 持 ， 以 促 进 农 村 留 守 儿 童 的 关 爱 保 护 工作 更 好 、 更 有 效 地 落 实 。