1、 1 公共行政 学 复习 笔记 第 一章 绪论 一 、公共行政的含义 ： 在西方 ， 最早 提出 行政 概 念的 是 2000 年 前的 古希 腊 伟大的 哲学 家 亚 里士 多德 。 蒸 汽机 发明 家瓦 特曾 提 出建 立一门 行政 学。 其次 是普 鲁士政 治家 、行 政法 学家 海因里 希 弗里 德里 希 卡尔 史 坦因 男爵 ，他 在 1856 年在研 究行政 法时 使用 了这 个概 念。现 代英 文的 行政 源于 拉丁文 。 行政 是指政府 处理国家 的公共 事务。公 共行政是 相对私 人行政而 言的，私 人行政 是私营部 门的行政 ，公共 行政 是指公共 组织的行政，即 公共组织
2、 对社会公共事务 的管 理。 广义的公共组织 是指不以 营利为目的，旨 在为 社会 和公众提 供公共服务和产 品以实现 公共利益为目标 的一切社 会组织。狭义的 公共组织 是指政府。许多 学者 将公共 行政 等同 于政 府行 政。因 此， 行政 与公 共行 政没有 什么 本质 的区 别。 学者们 从不 同的 角度 界定 公共行 政的 领域 ： （1）从 “ 三 权分 立 ” 来界 定公共 行政 范围 。 权力 分 立制度 是西 方现 代 民 主制 度 的核 心 ， 对 公共 行政 发 展有 巨大 的影响。 孟德斯鸠 提出的 “三权分 立 ” 思想形成了 西方发达 国家权力的基本 结构。从 “
3、三权分立”的 角度 界定公 共行 政范 围， 认为 国家可 以分 为 立 法、 行政 、司法 三种 权力 ，而 且三 种权力 各自 独立 ，互 相制 约。 （2） 从政 治与 行政 的分 离 角度来 对界 定公 共行 政范 围， 威 尔逊 在 行政 之研 究 和 古德 诺在 政 治与 行政 都主张 政治 与行 政二 分法 。 二、公共行政的特点 ： 公共行 政的 特点 （1） 首要 特点 是它 的公 共 性； （2 ） 政治 性； （3） 严格的 法制 性； （4） 民主 性； （5 ）公 平 性； （6 ） 高效 性。 中国公 共行 政的 最大 特点 是 中国 共产 党领 导政 府 。 这是
4、我 国的 公共 行政 与其 他国家 的公 共行 政的 最大 区别 ， 也决定 了我 国公 共行 政的 独自特 点。 三、公共行政的作用: 1、 公 共行 政是 对国 家的 治 理。2 、 公 共行 政是 执行 人 民意志 和实 现公 共利 益的 必要保 证 。3、 公共 行政 是 发 展社 会主义市场 经济的保证。4、公共 行政是加速 我国社 会主义建设 的需要和参与 国际竞争的 保证 。5 、公共 行 政是教 育和 培养 一支 高素 质、会 管理 的国 家公 务员 队伍的 需要 。 四 、公共行政学的产 生和 发展： 科学管 理时 期； 行为 科学 时期； 新公 共行 政学 时期 ；新公 共
5、管 理时 期（20 世纪 70 年代 迄今 ） 1、科 学管 理时 期 科学管 理时 期的 公共 行政 学 （19 世纪 末 20 世纪 30 年代 ） ， 也 称传统 的 公共 行政学，或 静态 公 共行 政 学时 期， 或 X 理论 时 期。 这个 时期的 代表 人物 有： 威尔 逊、古 德诺 、韦 伯、 泰勒 、法约 尔、 古立 克等。 2 2、行 为科 学时 期 行为科 学时 期的 公共 行政 学（20 世纪 30 年代 20 世纪 60 年代 ， ） 也有 人称 之为动态 行 政学 时期 ，或 Y 理 论时期 。代 表人 物有 梅奥 、巴纳 德、 马斯 洛、 西蒙 、沃尔 夫等。 3
6、、新 公共 行政 学时 期 新公共 行政 学（20 世纪 60 年代至 70 年 代） 是对 传 统公共 行政 学而 言的 。新 公共行 政学 力图 摈弃 传统 行政 的权威 主义 和以 效率 为中 心的取 向， 而试 图建 立以 公平为 中心 的民 主行 政。 4、新 公共 管理 时期 （20 世纪 70 年 代迄 今） 新公共 管理 运动 的产 生是 西方发 达国 家政 治、 经济 、文化 的必 然产 物。 新公共 行政 管理 过分 地强 调绩效 ，而 对如 何实 现社 会公平 和摆 正政 治与 行政 的关系 有不 足。 五 、公共行政学的含 义： 公共 行政学是 研究公共 组织依 法处理
7、政 务的有效 性、公 平性、民 主性的规 律的交 叉性与综 合性学科 。在这 里公共 组织 主要 是指 政府 ，公共 行政 就是 政府 行政 。 六 、公共行政学的研 究对 象： 1、公 共行 政学 研究 政府 能 够管什 么。 这是 指行 政环 境。 2、公 共行 政学 研究 政府 应 该管什 么。 这是 指政 府职 能。 3、 公共 行政 学研 究政 府管 理由谁 来管 ， 指 政府 管理 的主体 是谁 。 即 公共 组织 、 行政 体制、 行政 领导 、 人事 行政、 机关 行政 。 4、 公共 行政 学研 究政 府管 理怎么 管。 首先 是政 府管 理的过 程， 即行 政决 策、 行政
8、执 行、 行政 监督； 其 次是 政府管 理的 依据 ，即 法治 行政、 行政 方法 和公 共财 政。 5、 公 共行 政学 研究 政府 管 理为什 么管 ， 也就 是管 理 的目的 。 政府 管理 有两 个 目的 ， 一 个是 效率 ， 一 个 是公 平。即 行政 效率 和行 政改 革。 第 二章 行政 环境 一 、行政环境的含义 ： 公共 行政环境 是指直接 或间接 地作用或 影响公共 组织、 行政心理 、行政行 为和管 理方法与 技术的行 政系统 内部和 外部 的各 种要 素的 总和。 一般的 环境 不能 称之 为公 共行政 环境 ， 只有 那些 直 接或间 接地 影响 和作 用公 共行
9、政 系统 和行 政行 为的 环境 ， 才能 称之为公 共行政环境。一 般公共行 政环境是指公共 行政 系统 外部的宏观环境 ，具体公 共行政环境是指 组织 内部 的环境。 一般公共行政环 境包括自 然地理环境、政 治环境、 经济环境和文化 环境；具 体公共行政环境 包括 组织文 化和 管理 对象 等。 二、行政环境的特点 ： 1、复 杂性 。 2 、约 束性 。 3、特 殊性 。4 、不 稳定 性 。 3 三、行政环境的作用 ： 公共行 政环 境作 用主 要表 现在它 与公 共行 政之 间的 相互的 关系 上。 1、公 共行 政环 境决 定、 限 制与制 约公 共行 政。 有什 么样的 公共
10、行政 环境 就有 什么样 的公 共行 政。 2、公 共行 政必 须适 应公 共 行政环 境。 3、公 共行 政环 境的 发展 变 化必然 导致 公共 行政 的发 展变化 。 4、公 共行 政对 公共 行政 环 境也有 反作 用。 对公 共行政环 境的研究 形成了 一门新学 科叫公共 行政生 态学。美 国哈佛大 学教授 高斯 最先 提出对公 共行政 环境问 题进 行研 究 。1936 年他发 表了 美国 社会 与 公共行 政 ，1947 年 他发 表了 政 府生 态学 ， 更 加 强调公 共 行政环 境对 公共 管理 的作 用。 1957 年哈 佛大 学教 授里格斯 发表 了 比较 公共 行政
11、模式 ，1961 年又 发表 了 公共行 政生 态学 ， 这 是公 共 行政生 态学 的代 表作 ，开 以生态 学方 法研 究公 共行 政的风 气之 先河 四 、 里 格斯公 共行政 的三种 模式 及其主 要特点 融合 型 公共行政模式，是农 业社会的 公共行政模式，它 的 主要 特点是公共 行政是建立在 自给自足经 济基础上的家 长制，任人 惟亲，实行等 级森严的世 卿世禄制度； 衍射 型 公共行政 模式，是工 业社会 的公共行政 模式，它的主 要特点是建 立在大工业生 产方式基础 上的民主行政 ，官 员依 法任命，依 法行政；棱柱型 公共行政模式，是从农 业社会向工 业社会过渡的 公共行政
12、模 式，它既有农 业社 会的公 共行 政的 某些 特点 ，也有 工业 社会 公共 行政 的某些 特点 ，是 两者 混合 体。 五 、一般行政环境与 公共 行政： 一般 行政环境 是指公共 行政的 宏观环境 ，不仅指 一个国 家的公共 行政所赖 以生存 和发展的 自然地理 环境、 政治、 经济 、 文 化环 境， 也包括 国际 环境 。 六、具体环境与公共 行政 1、具 体环 境的 概念 具体 环境也叫 组织环境 ，是指 具体而直 接地影响 和作用 于公共组 织、行政 行为和 组织凝聚 力的公共 组织的 内部与 外部 环境 的总 和。 它包括 组织 文化 、组 织结 构、组 织的 规章 制度 、
13、组 织的凝 聚力 、管 理对 象等 。 2、组 织文 化 （1 ） 组 织文 化的 含义 。 组 织文化 是指 组织 在一 定的 环境中 ， 逐步 形成 的全 体 公共组 织成 员所 共同 信奉 和遵 守的价 值观 ，并 支配 他们 的思维 方式 和行 为准 则。 价值观 是组 织文 化的 核心 。 第 三章 政府 职能 一 、政府职能的含义 ： 政府 职能是指 政府在国 家和社 会中所扮 演 的角色 以及所 应起的作 用。换句 话说， 就是指政 府在国家 和社会 中行使 行政 权力 的范 围、 程度和 方式 。 二、政府职能的特点 ： 4 1、政 府职 能普 遍性 的特 点 。 2 、 政府
14、 职能 的强 制性 特点。 3、 政府 职能 的系 统性特 点。 4、政 府职 能的 不可 替代 性 的特点 。5 、政 府职 能的 服 务性特 点 三、政府职能的类型 ： 对政府 职能 的划 分 ， 从 不 同角度 有不 同的 看法 。 我 们认为 政府 职能 可以 分为 政府基 本职 能 和 政府 运行 职能 。 马克思 认为 政府 的基 本职 能有两 种， 即 政 治统 治职 能 和社 会管 理职 能 。 从现 代社会和 各国政府 行政实 践来看， 政府的基 本职能 可以分为 政治职能 、经济 职能、文 化职能和 社会职 能。 关于 政府的运 行职能， 是指政 府管理社 会公共事 务的程
15、 序、方式 和方法， 即管理 过程当中 所起的作 用，不 同的学 者看 法也 不同 。 法 约尔 曾 提出 管理 的 五 项职 能 ， 古 立克 也曾 提出 管理 的 七项 职能 四、市场失效： 市场 体制是不 经过中央 指令而 凭借交易 方式的相 互作用 ，实现在 全社会范 围内对 人的行为 进行协调 的一种 制度。 市场 不是万能 的，它在 某些方 面也是失 效的，也 就是市 场表现得 无效率。 市场失 效是指因 为市场局 限性和 缺陷所 导致 资源 配置 的低 效率或 无效 率， 并且 不能 解决外 部性 问题 以及 社会 公平问 题。 1、外 部性 问题 。外 部性 就 是溢出 ，是
16、市场 经济 主要 的无效 率。 。 2、市 场垄 断和 专制 价格。 。 3、公 共物 品的 提供 。市 场 经济在 提供 公共 物品 方面 是无效 率或 低效 率的 。 4、无 知和 非理 性。 。 5、 不平 等问 题 。 市 场经 济 体制最 大的 问题 是它 必然 造成社 会财 富分 配的 不平 等。 这是 靠市 场经 济体 制 本身 无法解 决的 问题 ，因 此， 市场经 济体 制在 平等 问题 上是失 效的 。 市场失 效是 政府 干预 的基 础，如 果不 出现 市场 失效 ，政府 进行 干预 是不 必要 的。 五 、政府失效 1、政 府成 本过 高。 2、 政 府的低 效率 。
17、3、资 源配 置的 低效 率。 4 、寻租 。 5 、造 成另 一种 不公平 。 六 、政府干预应该 遵 循的 原则： 1、政 府和 市场 两者 的功 能 有很大 的区 别， 它们 不能 互相代 替。 2、政 府干 预经 济仅 界定 在 弥补和 防止 市场 失效 的范 围。 3、政 府干 预也 必须 讲究 成 本收益 。 4、发 展中 国家 政府 一般 对 市场的 干预 比发 达国 家广 泛得多 ，这 是十 分正 常的 现象。 七、我国在市场经济 条件 下，政府的经济职能 主要 有哪些？ 5 规范 和稳定市 场秩序， 确保自 由竞争的 职能；对 经济进 行宏观调 控，确保 国民经 济平衡发 展
18、的职能 ；直接 生产和 提供 公共 物品 ，弥 补市场 的不 足的 职能 ；管 理国有 资产 的职 能。 八、政府的社会职能 政府除 了政 治 、 经 济和 文 化职能 之外 的社 会管 理 职 能。 主要内容 1 、 维持 社会 秩序 ， 保 证人 身安 全和 私 人财 产安全 的职 能; 2、 确保 社 会公平 分配 的职 能；3、 环 境保护 的职 能；4、 社会 保 障职能 。 九、政府文化职能的 主要 内容包括 意识形 态职 能 ； 发 展科 学 技术和 教育 职能 ； 发展 文 学艺术 和体 育卫 生职 能 ； 加强社 会主 义道 德建 设的 职能； 清除那 些不 仅没 有社 会价
19、 值而且 有害 的文 化产 品的 职能。 十、 要实现政 府职能的转变， 就必须正 确界定政府在社 会中的角 色，要做到这一 点，你认 为政府需要处理 好哪些关系？ 要实 现政府职 能的真正 转变， 就必须正 确确定政 府在社 会中的角 色。要做 到这一 点，就必 须正确处 理好 政 府与社 会、 政府 与市 场、 政府与 企业 、政 府与 事业 单位、 政府 与社 会组 织以 及政府 与公 民之 间的 关系 。 1、 正确 处理 政府 与社 会之 间的关 系 。 政 府与 社会 之 间的关 系是 政治 学的 核心 问题 ， 也 是公 共行 政学 研 究的 重要 问题。管 理的目的和宗旨 都是
20、为社 会服务，任何背 离这一根 本价值的政府行 为都必然 削弱政府的合法 性。 因此 ，政府在 社会中的作用应 当定位在 除了政府必须行 使政治统 治职能之外，社 会管理职 能是有限度的， 政府 只管 理社会依 靠自身力量无法 解决的社 会事务，而那些 凡是社会 能够进行自我管 理的领域 ，政府放手让他 们自 己去 管。这就 要求政府不能垄 断所有的 社 会权力，不能 包揽所有 的社会事务，必 须分权给 社会，否则政府 就会 既管不 了， 也管 不好 。 2、 正确 处理 政府 与市 场之 间的关 系 。 政 府与 市场 之 间的关 系是 政府 与社 会之 间的关 系的 重要 内容 。 政 府
21、与 市场 在各自领 域所起的作用是 不能互相 代替的。市场是 以利润为 基础的，它在资 源配置方 面优于政府；政 府是 以权力 为基 础的 ， 它在 规 范市场 和公 平方 面优 于市 场。 政府 对市 场的 管理 是 依法管 理 ， 是 宏观 控制 和 间接管 理， 是按市 场规 律进 行管 理， 是低限 度的 干预 。 同 时， 政府必 须弥 补市 场的 失效 ， 不能 经常 用行 政手 段去 干预市 场， 否则， 社会 主义 市场 经济 就不可 能建 立起 来。 3、 正确 处理 政府 与企 业之 间的关 系 。 社 会主 义市 场 经济必 须要 求企 业作 为独 立法人 资格 进入 市
22、场 ， 面 对激 烈的 市场竞争 ，企业必须有灵 活的应变 能力，要有自主 权和自决 权。政府除了管 理国有资 产的保值增值之 外， 其他 的权力都 应该归还给企业 。政府与 企业分开，政府 不再扮演 企业经营者的角 色，有利 于廉政建设。政 府一 般不直 接从 事以 赢利 为目 的生产 经营 活动 ，因 为行 政权力 进入 市场 是没 有竞 争对手 的， 必然 造成 垄断 。 4、 正确 处理 政府 与事 业单 位之间 的关 系。 事业 单位 是我国 比较 特殊 的现 象， 这些年 来， 政府 对它 们进 行了 改革 。在我国 除了确保基础教 育和基础 科学研究 之外， 其余的都 可以走入市
23、场。 事业单位 面临的老大难问 题是 单位 制。就是 单位办社会。现 在必须进 行改革，不改革 就没有出 路。随着我国社 会保障制 度的建立，这些 问题 将会逐 步得 到解 决。 6 5、正 确处 理政 府与 社会 组 织之间 的关 系。 这里 所说 的社会 组织 是指 除了 企事 业单位 之外 的其 他社 会组 织 。 在改 革开放之 后，这类社会组 织发展很 快，在社会中的 作用也越 来越大，能够减 轻政府的 负担。许多政府 管不 了也 管不好的 社会事务都由它 们承担。 它们是社会自组 、自助、 自理的组织。尤 其是社会 中介组织，起着 沟通 与桥 梁的作用 。既减轻了政府 的负担， 又
24、方便了公众。 政府放手 让中介组织承担 一些社会 责任。这些社会 组织 虽经授 权有 行政 管理 职能 ，但它 们并 不是 政府 ，也 不是变 相的 政府 。 6、 正 确处 理政 府与 公民 的 关系。 在任 何社 会中 ， 政 府为公 民提 供服 务， 公民 离不开 政府 。 尤 其是 现代 社会， 许多 事情公民 更无法离开政府 ，必须靠 政府予以解决或 给予帮助 。但政府对公民 的责任是 有限的，不能像 在全 能政 府条件下 ，政府包揽一切 事务，政 府必须摆脱那些 不应该由 其管理的而应该 由公民自 理的事情，只有 那些 确实 依靠自身 力量不能解决的 ，不能自 理自立的，政府 应该
25、给予 帮助。政府不能 对公民负 责一切，公民也 不能 事事依 赖政 府。 政府 责任 有限 ， 公民 必须 自立 自理 。 第 四章 行政 体制 一、行政体制的含义 ： 行政 体制指政 府系统 内 部行政 权力的划 分、政府 机构的 设置以及 运行等各 种关系 和制度 的 总和。从 国家的 层面 上来看， 是指行政机关与 立法机关 和司法机关的权 力划分。 因此，行政体制 是相对于 国家的立法体制 和司 法体制 而言 的。 从如下 几个 方面 理解 行政 体制： 1、经 济体 制决 定并 制约 行 政体制 ，行 政体 制也 影响 和制约 经济 发展 ； 2、政 治体 制决 定行 政体 制 ，行
26、政 体制 是政 治体 制的 重要组 成部 分； 3、 行 政体 制的 核心 问题 是 行政权 的划 分和 公共 组织 设置 ， 以 及对 政府 系统 的各 级各类 政府 部 门 职权 的配 置。 它涉 及到中央 政府的权力划分 与配置， 涉及到政府集权 与分权的 程度，涉及到政 府组织的 纵向结构和横向 结构 的权力 划分 与配 置； 4、科 学技 术推 动行 政体 制 的变革 ； 5、文 化对 行政 体制 的重 要 价值作 用。 二、如何理解行政体 制鲜 明的政治性特点？ 1、 行政 体制 必须 体现 政治 和政治 体制 的要 求 ， 是 实 现政治 统治 目标 ， 加强 政 府合法 性功
27、能的 体制 性的 和强 制性 的工具。2、国家意 志和公 共利益必须 通过行政系统 贯彻才能实 现。3、 行政体 制是以各级 各类行政组织 有 效地 管理社会 公共事务为价值 的。政府 公平、高效地处 理社会公 共事务，满足广 大公众 的 要求，就扩大了 政治 统治基 础。 三、如何理解行政体 制较 强的稳定性特点？ 7 1、 行政 体制 是由 政治 体制 的稳定 性决 定的 。 一个 国 家的政 治体 制一 般是 不会 轻易变 动的 ， 因为 它涉 及 到政 治统治 和社 会稳 定的 大问 题。2、 一 种行 政体 制一 旦 形成， 便不 会经 常变 动。 它不仅 可以 确保 公共 行政 管
28、理的 有 序性， 也可 以确 保社 会的 稳定。 四、内阁制的特点 实行 内阁制的 国家是以 国家议 会为国家 最高权力 机关。 国家议会 拥有立法 权和监 督内阁的 权力，是 国家政 治活 动的中心 。 国家元首一般 是世袭的 国王或天皇或由 公民选举 产生的总统担 任 。国家元 首代表国家，但 不是 政府 首脑。内 阁由在议会中占 有多数席 位的一个政党或 几个政党 组成政党联盟的 领袖，经 国家元首任命组 成。 在议 会中占有 多数席位的党的 领袖，经 国家元首提名并 经议会同 意，才能成为内 阁首相或 总理，内阁成员 也是 议会 议员。 内 阁首相或总理是 国家最高 行政首长，是政 府
29、首脑， 但不是国家元首 。国家元 首发布的命令和 法律 必须 由内阁首 相或总理及有关 阁员的副 署才发生效力。 内阁首相 或总理是国家实 际权力中 心 。内阁是国家 的决 策中 心。内阁 成员由首相或总 理在执政 党内挑选，并任 命他们担 任政府各个部门 的重要职 务，授予他们相 应的 权力 。政府或 内阁不向国家元 首负责， 但必须向议 会负 责，接受 议员的质询，解 释政府的 政策和决定。议 会有 罢免首 相或 总理 的权 力。 五、总统制的特点 总统由 全国 选民 直接 选举 产生 ， 不 需要 议会 批准 。 总统既 是国 家元 首 ， 又 是 国家最 高行 政机 关的 政府 首脑
30、。 总统 对全国选 民负责，不对议 会负责。 政府由总统组阁 ，不需要 得到议会大多数 的支持。 议会中的政党对 总统 没有 直接的决 定性影响，总统 所在的政 党并不一定是议 会中的多 数党。 总统是 国家的权 力中心和决策中 心。 由总统 组织 和领 导内 阁 ， 各部部 长是 内阁 成员 。 内 阁成员 不能 兼任 议会 议员 。 总 统没 有向 议会 提出 法 案的权 力， 但对 议会通过 的法案有签署权 ，并且 有 否决权。但是， 议会也可 以以三分之二的 多数推翻 总统的否决，该 法案 就可 以立即成 为法律生效。议 会没有对 总统投不信任票 或迫使总 统辞职的权力， 但可以对 总
31、统违法违宪的 行为 进行弹 劾。 总统 也无 权解 散议会 。 六、半总统制的特点 经全 民投票当 选的总统 是国家 元首，但 又掌握行 政权， 总理是名 义上的政 府首脑 。 宪法规 定行政权 属于总 统和 总理 。这 样，政府实际上 有两行政 首长。总理领导 政府，对 议会负责，而不 对总统负 责。 总统是实际 的权 力中 心，他不 对任何机关负责 ，但是他 有很多权力。 他 有召集议 会特别会议、签 署法令、 发布命令、公布 法律 等权 力，负责 制 定外交政策。 他有权任 命总理和各部部 长，主持 内阁会议，发布 总统咨文 。议会通过谴责 案即 对政 府不信任 投票案或对政府 的政策进
32、 行否决时，总理 必须向总 统提出总辞职。 总统有解 散议会的权力， 也有 否决 议会通过 的法案，将重要 法案提交 全民公决的权力 。同时， 总统又是国家军 队的最高 统帅，有指挥军 队的 权力。 七、委员会制的特点 8 委员 会制又称 合议制， 是指国 家最高行 政权不是 集中掌 握在总统 或总理的 手中， 而是由议 会产生的 委员会 集体 行使的政 府体制。 委员会 制兼具总 统制和内阁制的 特点 ，具 体有：国家的最 高行政机 关是由联邦议会 选举 产生 的联邦委 员会， 联邦委员 会是联邦 议会的执行机关 。它必须 服从并执行联邦 议会所做 的决定和政策， 无权 否决 联邦议会 所通
33、过的法律和 决议，也 无权解散联邦议 会。联邦 议会也无权迫使 联邦委员 会辞职，当联邦 议会 否决 联邦委员 会的提案时，并 表示对委 员会不信任，委 员会不必 辞职。联邦委员 会的组成 人员由政党推荐 ，议 会选 举产生， 但他本人并不一 定是该政 党的领袖或成员 。委员会 委员一旦当选之 后，不对 其所属政党负责 ，而 只对委 员会 集体 负责 。 委 员会委 员不 一定 是议 员， 如果是 议员 ， 则 必须 放弃 议员资 格。 联邦 委员 会采 取合议 制， 各委 员们地位 完全平等，职权 完全相同 ，政府的一切决 策都由委 员会集体讨论， 以少数服 从多数的原则予 以通 过。联 邦
34、主 席或 总统 对外 代表国 家， 地位 与其 他委 员完全 相同 。 八、 部长会议体制的特点 部长 会议由国 家最高权 力机关 选举产生 ，是国家 最高权 力机关的 执行机关 。它对 国家最高 权力机关 负责， 要服 从它的决 定，无权与它抗 衡，也无 权将它解散。部 长会议由 部长会议主席、 第一副主 席、副主席、各 部部 长、 各国家委 员会主席和其他 有关人员 组成。它有权按 照宪法来 领导和管理国家 一切政务 。 部长会议主 席团 是其 常设机构 ，由部长会议主 席、第一 副主席和副主席 组成，人 数较少。部长会 议主席团 集体掌握国家行 政权 力，集 体决 策， 实行 会议 制，
35、不 实行 政府 首脑 负责 制。 九、 中国国务院体制的特 点 中华 人民共和 国国务院 是中国 最高行政 机关，由 每届全 国人民代 表大会第 一次会 议产生， 是中国最 高权力 机关 的立法机 关的执行机关。 国务院对 全国人民代表大 会及其常 委会负责并报告 工作。国 务院组成人员包 括总 理、 副总理、 国务委员、各部 部长、各 委员会主任、审 计长、秘 书长组成。 国务 院总理由 中共中央按法定 程序 推荐 ，由国家 主席提名，经全 国人民代 表大会全体代表 过半数通 过，由国家主席 任命。 国 务院其他组成人 员均 由中 共中央推 荐，总理提名， 经全国人 民代表大会全体 代表过
36、半 数通过，由国家 主席任命 。国务院实行总 理负 责制 ，总理领 导国务院，副总 理和国务 委员协助工作。 总理召集 和主持国务院全 体会议和 国务院常务会议 。国 务院 工作中的 重大问题，必须 经过全体 会议和常务会议 讨论。国 务院向全国人民 代表大会 及其常委会提出 的提 案， 任免人员 ，发布的决定、 命令和行 政法规，都必须 由总理签 署。国务院各部 、各委员 会实行部长、主 任负 责制。 十、 自治体地方政府体制 的特点 1、 地方 自治 政府 具有 “权 力合一 ” 特 点 ， 行 政与 立 法分权 比较 模糊 不请 ， 没 有一个 十分 确定 的强 有的 地方 行政首 长。
37、2 、 地方 政府 是 以由议 员们 选举 产生 的地 方 议会 为中 心， 由地 方议 会和各 委员 会组 成。 地方 议会的 各 委员会 是实 际处 理各 种地 方议会 事务 的机 构。 地方 议会任 命各 种常 任官 员组 成执行 部门 ， 处理日 常行 政事务 。3 、 地方 政府具有 独立地位和法人 地位，这 种地位一般由议 会立法授 予或法律授予。 地方政府 的职责、权限由 议会 立法确 定， 在法 定范 围内 地方政 府有 充分 的自 治权 ， 中央 政府 不予 干预。4、 中央政 府与 地方 政府 在法 律上 是 一 9 种伙 伴关系， 但实际上中央政 府也对地 方政府进行立法
38、 监督、行 政监督和财政监 督。同时 ，各级地方政府 没有 隶属关 系。 十一、 行政体地方政 府体 制的特点 1、 德国 地方 政府 实行 公共 行 政的 隶属 原则 ， 是建 立 在 “地 区整 体从 属 ” 的基 础之上 的 。 各 级政 府部 门 对本 级政府 负责 ， 下级 政府 整 体上对 上级 政府 负责 。2 、 联邦政 府负 责制 定政 策 、 法律和 规章 ， 但大 部分 是 由州政 府 负责 执行。县 、乡镇政府负责 承担大量 的联邦政府和州 政府委托 处理的社会公共 事务以及 地方社会公共事 务。 因此， 地方 政府 具有 地方 自治单 位和 下级 行政 机关 的双重
39、属性 。中 央政 府与 地方政 府的 隶属 关系 比较 明显 。3 、 上级政 府仅 履行 那些 下级 政府不 能履 行的 社会 公共 管理职 能 。 联 邦政 府负 责 制定全 国性 的法 律 、 政 策 ， 除 国防 、 外交 、铁路和 邮政等涉及到主 权和全国 性的事务之外， 其他事 务 委托给州政府负 责管理， 州政府把这些行 政职 能分配 给州 政府 的职 能部 门和地 方各 级政 府 。4 、 联 邦政府 、 州政 府和 地方 政 府由有 关的 法律 确保 它们 的法律 地 位，法 律上 和理 论上 它们 是一种 平等 的关 系， 是一 种辅助 关系 。而 实际 上是 一种上 下隶
40、 属的 不平 等关 系。 十二、民主集中制地 方政 府体制的特点 1 、中国地 方政府是 中央人民政 府的下级 执行机关 ，下级 政府是上 级政府的 执行机 关。2 、各级地方政府由 各级人 民代 表大 会选 举产 生， 是各 级人 民代 表大 会 的执行 机关 。3 、 各 省、 直 辖市有 一定 的自 主权 ， 自 治区有 自 治权 ， 香 港特 别行 政区 和 澳门特 别行 政区 有高 度自 治权。4 、 各级 地方 政府 必 须接受 上级 和同 级的 中国 共产党 委 员会的 领导 ，执 行党 的常 委会和 委员 会所 做的 决定 和制定 的政 策。 政府 的主 要领导 成员 是党 的
41、常 委会 成员。 十三、中央集权制的 优点 和缺点 1、 优点 ： （1 ） 国 家政 令 统一 ， 有 利于 国家 统一 指 挥和统 一领 导 ， 有 利于 国 家的统 一和 完整 ， 有利 于 整合 国家各 种资 源和 进行 关系 到国计 民生 的基 础设 施和 经济建 设； （2 ）集 权制 对 环境反 映灵 活， 决策 快， 效率 高 。 2、 缺点 ： 国 家行 政体 制比 较僵化 ， 行 政首 长集 权， 独断专 行， 会造 成决 策失 误； 如 果对 行政 首长 的权 力缺乏 制 衡， 就会出现 家长制或一言堂 。同时， 由于集权 制严格 地控制地 方政府，地方政 府缺乏充 分的
42、自主权，不 利于 调动地 方政 府的 积极 性。 由于行 政首 长权 力过 大， 可能产 生滥 用权 力和 寻租 行为。 十四、地方分权制的 优点 和缺点 优点 ： （1 ） 地 方政 府有 较 充分自 主权 ， 可以 独立 自 主地开 展各 种社 会管 理活 动和进 行经 济建 设 。 在 民 族自 治地区 ， 可以 保持 民族 文 化和民 族习 惯 。 （2 ） 地 方 政府可 以因 地制 宜地 自主 决策 ， 解 决本 地区 发展 所 面临的 各 种问题 ， 可以 有效 地开 发 和利用 本地 区各 种资 源 ， 可以调 动地 方政 府的 积极 性和创 造性 。 （3） 分权 制 有利于
43、 公 民参与 政府 决策 和对 政府 的监督 ， 有利 于民 主建 设 。 缺 点 ： （1）如 果 过度 分 权， 可能 出现 地方 各自 为 政， 中央 政府政 令不 畅的 局面 ， 更 有甚者 会出 现地 方割 据 ， 不利于 国家 政令 统一 ， 不 利于统 一指 挥 ， 统 一领 导 。 （2 ）地 方分权 制因 为受 地区 限制 ，容易 形成 地方 主义 。 十五、行政体制的类 型 （一） 中央 政府 体制 10 中央 政府体制 是指一个 国家的 最高国家 行政权力 和政府 职能的划 分、政府 的组织 形式和活 动方式等 制度的 总称。 中央 政府 体制 可分 为：内 阁制 、总
44、统制 、半 总统制 、委 员会 制、 部长 会议体 制和 国务 院体 制 （二） 地方 政府 体制 地方 政府是设 置于地方 各级行 政区域内 的公共行 政管理 机关。地 方政府体 制是地 方政府按 照一定的 法律或 标准划 分的 政府 组织 形式 。 1、自 治体 地方 政府 ：英 国 地方政 府形 式是 最典 型的 自治体 地方 政府 体制 。 2、行 政体 地方 政府 ：德 国 地方政 府是 典型 的行 政体 地方政 府。 3、民 主集 中制 地方 政府 ： 中国地 方政 府是 以民 主集 中制为 原则 的政 府形 式。 4、 中央 与地 方关 系体 制： （1） 中 央集 权制： 复
45、合 制国家 的集 权制 ； 单一 制国家 的集 权制 ； 中央 集权 制的优 点和 缺点 。 （2） 地 方分 权制。 亦称 多 元制和 分离 制。 指中 央政 府将一 些行 政权 授予 下级 政府， 地方 政府 有较 大的 自治 权和自 主权 的行 政体 制。 分权制 又分 为联 邦分 权制 和单一 分权 制。 地方 分 权制 的优 点和 缺点 。 5、行 政区 划体 制 所谓 行政区划 体制，是 指根据 一定的原 则将全国 领土划 分为若干 部分和若 干层次 的管理区 域，并设 置相应 的行政 机关 的组 织体 制。 行政区 划应 该以 有效 管理 为原则 ，地 域不 应该 过大 ，人口
46、不宜 过多 。 （1） 行政 区划 体制 的原 则 政治 原则 ； 尊 重历 史 传统的 原则 ； 有 利于 发 展的原 则； 有效 管理 的原 则； 民 族自治 原则 。 （2） 行政 区划 的类 型 传统 型； 发展 型； 特殊 型。 第 五章 公共 组织 一 、公共组织的特点 ： 1、政 治性 ； 2 、社 会性 ； 3、服 务性 ；4 、权 威性 ； 5、法 制性 ； 6 、系 统性 。 二、公共组织结构： 公共组 织结 构是 指公 共组 织各要 素的 排列 组合 方式 ，是由 法律 所确 认的 各种 正式关 系的 模式 。 公共组 织结 构方 式取 决于 公共组 织的 职能 目标 、
47、职 位和职 权以 及人 员划 分等 诸要素 的构 成方 式。 一般来 说， 公共 组织 结构 方式具 有纵 向结 构和 横向 结构。 1、公 共组 织结 构的 层级 结 构 公共 组织结构 的 纵向结 构 ，亦 即层级化 。它是指 公共组 织内部按 上下层级 关系有 序构成形 式。组织 设计的 等级 原则要求 职位、职权和职 责等级垂 直分布，形成等 级结构。 它以上下关系为 重点，以 命令与服从为原 则， 11 职位 、职权和 职责从最高层向 最 低层沿 直线分布。每一 层级都有 其自己的管辖范 围，有其 自己职责和权力 。层 级越高 ， 管辖 范围 越大 ， 其职责 和权 力也 越大 。
48、层 级化要 求下 级必 须服 从上 级， 听从 上级 的领 导、 指 挥与命 令。 信息 沟通是通 过逐级传递的方 式来实现 。无论公共组织 的层级多 么低，一般都具 备上级行 政组织的管理职 能， 其行政 目标 必须 与上 级行 政目标 保持 一致 。 2、公 共组 织结 构的 分部 结 构 公共 组织分部 结构，亦 称 分部 化、部门 化或职能 化 。它 是指行政 同级部门 之间平 衡分工的 构成形式 。一级 政府 ，除领导 决策机关之外， 按行政目 标、权力责任、 专业性质 或管辖区域的不 同而划分 若干个平 行的职 能部 门。这 种划 分既 是对 行政 职能目 标的 分解 ，也 是扩
49、大公共 行政 管理 的职 能并 进行行 政分 权。 公共组 织部 门划 分的 标准 有多种 ，一 般按 下列 三种 标准划 分： （1） 按管 理职 能和 职能 目 标来划 分行 政部 门。 （2） 按地 区划 分行 政部 门 。 （3） 按公 共行 政管 理的 不 同环节 来划 分公 共行 政管 理部门 。 三、公共组织的类型 集权制和分权制1. 集 权 制是指 行政 权力 集中 在上 级政府 或行 政首 长手 中， 上级政 府或 行政 首长 有决 策、 指 挥、 监督的权 力，下级处于服 从命令听 从指挥的被动地 位，一切 行政行为要按照 上级政府 或行政首长的指 令来 行动 ，自主权 很少 。2 分权制 是指上级 行政机关或行政 首长给予 下级充分的自主 权，下级 可以独自进行决 策和 管理， 上级 不予 干涉 的公 共组织 类型 。 完整制和分离制1, 完 整 制又叫 一元 统属 制， 是指 公共组 织的 同一 层级 或同 一组织 内部 的各 个部 门， 完全 接 受一 个公共组 织或同一位行政 首长的领 导、指挥和监督 的组织类 型。2 分离制又 称多元领 导制，是指一个 公共 组织 的同一层 级的各个组织部 门或同一 组织部门，隶属 于两个或 两个以上公共组 织或行政 首长领导、指挥 和监
